OM niet-ontvankelijk wegens dubbele bestraffing na oplegging alcoholslotprogramma door het CBR
Voor wie nog bij de politierechter moet voorkomen nadat aan hem door het CBR een alcoholslotprogramma is opgelegd, is de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 juli 2014 (ECLI:NL:RBDHA:2014:5980) een juweeltje. De politierechter heeft het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk verklaard omdat de verdachte dubbel zou worden gestraft wanneer ook de politierechter nog een straf zou opleggen bovenop het alcoholslotprogramma:
“De politierechter stelt voorop dat de beslissingen van het CBR strekkende tot het opleggen van het ASP in alle gevallen twee ledig zijn. De beslissingen stellen voorop dat het rijbewijs van betrokkene voor een periode van vijf jaar ongeldig wordt verklaard. In die periode kan betrokkene door deelname aan het ASP gedurende tenminste twee jaar een beperkt rijbewijs krijgen. Bij succesvolle afronding van het ASP kan binnen de periode van vijf jaar, maar niet eerder dan na afronding van het ASP, weer een regulier rijbewijs worden verkregen. Aldus begrepen heeft het opleggen van het ASP het karakter van een voorwaardelijke ontzegging van de rijbevoegdheid; de volle periode van ongeldigverklaring van het rijbewijs wordt niet tenuitvoergelegd indien betrokkene zich houdt aan de voorwaarde deel te nemen aan het ASP (waaronder het meewerken aan het toezicht van het CBR op de uitvoering van het programma en het dragen van de kosten daarvan). De periode dat het rijbewijs van betrokkene als voorlopige maatregel geschorst is geweest in afwachting van de beslissing van het CBR wordt niet in aftrek gebracht op de periode van vijf jaar.
Criminal charge
Tegen de achtergrond van het hierboven omschreven modaliteiten van de oplegging van het ASP, alsmede de genoemde beslissingen van de Raad van State, is de politierechter thans van oordeel dat oplegging van het ASP in alle gevallen is aan te merken als een criminal charge, dus ook bij het B rijbewijs en ook indien betrokkene min of meer moeiteloos de kosten van oplegging en uitvoering van het programma kan dragen.
Van belang daartoe is de overweging in de uitspraken van de Afdeling dat de aan betrokkenen opgelegde maatregelen: “bezien in het licht van de arresten van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 13 december 2005, Nilsson tegen Zweden, nr. 73661/01, 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, nr. 27812/95, 21 september 2006, Maszni tegen Roemenië, nr. 59892/00 en 24 januari 2012, Mihai Toma tegen Roemenië, nr. 1051/06; www.echr.coe.int), vanwege de zwaarte ervan een punitief karakter hebben” . “Het betoog van [appellant] dat de aan hem opgelegde maatregel als een maatregel gebaseerd op een “criminal charge”, in de zin van artikel 6, eerste lid, van het EVRM moet worden aangemerkt, slaagt, maar dit leidt, gelet op het hierna volgende, niet tot het ermee beoogde doel.”
Bij de beoordeling van een voorwaardelijk opgelegde maatregel, zoals de voorwaardelijke ongeldigverklaring van het rijbewijs voor de duur van vijf jaar bij oplegging van het ASP, is uit te gaan van de maatregel die geldt indien de betrokkene om welke reden dan ook niet aan de voorwaarde wil of kan voldoen. Het is immers die maatregel die in de procedure op het spel staat en ook als stok achter de deur dient om de deelname aan het programma te verzekeren. De procedure bij het CBR kan – zoals hierboven beschreven – onder meerdere omstandigheden leiden tot het verlies van de rijbevoegdheid voor de duur van vijf jaren. Naar oordeel van de politierechter is een ongeldigverklaring van vijf jaar zonder meer als zwaar aan te merken. Een procedure die dat tot inzet heeft naar oordeel van de politierechter aan te merken als een vervolging (criminal charge) in de zin van artikel 6 EVRM.
Maar ook indien betrokkene wel aan de voorwaarde wil of kan voldoen, zijn de beperkingen die de deelname aan het ASP met zich mee brengt en de kosten daarvan, geplaatst tegenover de casuïstiek van de EVRM rechtspraak genoemd door de Afdeling, van zodanig gewicht dat zij als zwaar zijn aan te merken. Dus ook getoetst aan de meest gebruikelijke uitkomst van de procedure is de maatregel zo zwaar dat een procedure met die uitkomst als een vervolging in de zin van artikel 6 EVRM is aan te merken.
Een volgende vraag is welk gevolg verbonden dient te worden aan het oordeel dat oplegging van het ASP, in alle gevallen, dus ook in het geval van verdachte, als een vervolging (criminal charge) is aan te merken.
Recht op een eerlijk proces
De beslissingen van de lagere rechters, die aanleiding gaven tot voornoemde uitspraken van de Afdeling, leren dat de vaststelling dat er sprake is van een daad van vervolging (criminal charge) met zich mee brengt dat de procedure die heeft geleid tot oplegging van de maatregel dient te beantwoorden aan de waarborgen voorzien in artikel 6 van het EVRM. 2 Kort gezegd betekent dit dat de maatregel dient te worden opgelegd na een eerlijk proces met onafhankelijke beoordeling en vaststelling van de feiten waarbij ook de persoon van de betrokkene zodanig in de beoordeling en de oplegging van een maatregel wordt betrokken dat gesproken kan worden van ‘maatwerk’.
De eerste beroepsinstanties hebben die toets daadwerkelijk toegepast en naar aanleiding daarvan geconcludeerd dat de beslissing van het CBR tot oplegging van het ASP dient te worden vernietigd. De Afdeling heeft evenwel anders beslist en geoordeeld dat de procedure wel met voldoende waarborgen is omkleed. Tegen die achtergrond kan de politierechter niet anders dan uit te gaan van de geldigheid van de beslissing van het CBR strekkende tot oplegging van het ASP.
Bij die stand van zaken is er dus sprake van een geldige maatregel, opgelegd na vervolging (criminal charge) welke vervolging voor geldig althans opgelegd na een eerlijk proces moet worden gehouden. Het beroep op ne bis in idem komt hiermee aan de orde.
Ne bis in idem
Het ASP heeft ten doel het beteugelen van de gevaren voor de verkeersveiligheid door de rijgeschiktheid van de betrokken bestuurder te bevorderen. Dit sluit niet uit dat de maatregel als een punitieve maatregel moet worden aangemerkt. Met een punitieve maatregel wordt immers ook speciale preventie beoogd. Het punitieve karakter volgt ook uit de omstandigheid dat de deelname aan het programma wordt ‘afgedwongen’ door het ‘voorwaardelijk deel van de beslissing tot oplegging, dat bij niet deelname het rijbewijs gedurende vijf jaar zijn geldigheid zal verliezen. De politierechter merkt op dat ook ander bekende maatregelen, zoals een oplegging van tbs of de oplegging van deelname aan bijvoorbeeld een agressietraining als oplegging van een strafmaatregelen worden aangemerkt.
In het licht van het bovenstaande, komt de politierechter tot het oordeel, dat gelet op de aard
van de overtreden norm en het doel, de aard en de zwaarte van het ASP daaraan in het algemeen en dus ook in het geval van verdachte een straffend karakter niet te ontzeggen valt. Daarmee is de maatregel gelijk te stellen met een sanctie opgelegd naar aanleiding van een tegen betrokkene ingestelde strafvervolging.
Het door de officier van justitie besproken artikel 4 van het Zevende Protocol bij het EVRM, waarin het ne bis in idem-beginsel vastgelegd is niet van toepassing, omdat Nederland genoemd Protocol niet geratificeerd heeft. Het ne bis in idem beginsel is ook opgenomen in artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en in artikel 14, lid 7, van het IVBPR. Eerstgenoemd artikel is evenmin van toepassing, aangezien de bepalingen van het Handvest tot de lidstaten gericht zijn uitsluitend wanneer zij het recht van de Europese Unie ten uitvoer brengen. Daar is in het onderhavige geval geen sprake van. Met betrekking tot genoemde IVBPR bepaling heeft Nederland het voorbehoud gemaakt dat het deze bepaling slechts aanvaardt voor zover daar geen verplichtingen aan verbonden zijn die verder reiken dan artikel 68 Sr voorschrijft. Het uit genoemd beginsel voortvloeiende verbod van dubbele bestraffing is echter wel ingebed in het Nederlands recht. Naar het oordeel van de politierechter houdt het in artikel 68 Sr neergelegde ne bis in idem-beginsel mede in dat geen strafvervolging ingesteld mag worden tegen een persoon, aan wie ter zake van het feit waarvoor hij vervolgd zou worden reeds definitief een bestuursrechtelijke sanctie opgelegd is. In de onderhavige zaak is van dat laatste sprake, zodat de officier van justitie naar het oordeel van de politierechter niet-ontvankelijk dient te worden in zijn vervolging van verdachte.
Het ne bis in idem-beginsel brengt mee dat voor hetzelfde feitencomplex niet ten tweede male vervolgd kan worden. De werking van de regel is dan ook beperkt tot het feit waarover in de eerdere/andere instantie is beslist. Wat betreft verdachte is dat feit te kennen uit eerder genoemd besluit van het CBR van 7 maart 2013. En is in dat besluit uit gegaan van het gegeven dat bij verdachte op 22 februari 2013 een ademalcoholgehalte van 805 µg/l is geconstateerd. Nu dat overeenstemt met de feitelijkheden die in deze (straf)zaak ten laste zijn gelegd, zal hierna de niet-ontvankelijkheid van de officier van justitie worden uitgesproken. De politierechter merkt op dat dit oordeel anders zou zijn indien verdachte thans meer of andere feiten verweten zouden kunnen worden dan die al zijn beoordeeld in de bestuursrechtelijke instantie, zoals bijzondere recidive of overtreding van andere voorschriften dan artikel 8 van de Wegenverkeerswet 1994.
Beslissing.
De politierechter verklaart de officier van justitie niet-ontvankelijk in zijn vervolging van verdachte.”
Ook Gerechtshof Den Haag: niet-ontvankelijkheid Openbaar Ministerie na oplegging alcoholslotprogramma
Ook het Gerechtshof Den Haag heeft het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk verklaard omdat eerder door het CBR een alcoholslotprogramma was opgelegd. Het hof vindt dat de oplegging van de maatregel van het alcoholslot door het CBR is te beschouwen als een criminal charge in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM is, en dat deze maatregel als zodanig gelijk moet worden gesteld aan in de strafrechtspleging op te leggen sancties. Het hof gaat er goed voor zitten en geeft in het arrest van 22 september 2014 (ECLI:NL:GHDHA:2014:3017) hierbij een uitgebreide motivering:
“1 Het alcoholslotprogramma en de wetsgeschiedenis
1.1Het alcoholslotprogramma bestaat sinds 1 december 2011 en wordt opgelegd aan bestuurders van motorvoertuigen – niet zijnde bromfietsen – die worden aangehouden met een ademalcoholgehalte tussen de 1,3 en 1,8 promille (resp. 570-785 ug/l) en aan beginnende bestuurders met een ademalcoholgehalte tussen de 1,0 en 1,8 (resp. 435 en 785 ug/l), of bij weigering van de blaastest. Het is een bestuursrechtelijke maatregel die wordt opgelegd door het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: CBR).De deelnemer aan het programma krijgt – nadat hij dit zelf heeft aangevraagd – een rijbewijs B met de code 103 ‘rijden met een alcoholslot’. Het ‘oude’ rijbewijs B wordt overeenkomstig artikel 132b, derde lid van de Wegenverkeerswet 1994 ongeldig bij de oplegging van de maatregel. Voor alle andere categorieën rijbewijzen, met uitzondering van categorie AM (het bromfietsrijbewijs), wordt het rijbewijs eveneens ongeldig. Het programma duurt (ten minste) twee jaar en betrokkenen betalen zelf de kosten van deelname aan het programma.
Het alcoholslot is een startonderbreker die van overheidswege wordt ingebouwd in de auto van een bestuurder aan wie de maatregel is opgelegd. De bestuurder moet voor het starten in het apparaat blazen. Het slot meet vervolgens de hoeveelheid alcohol in de adem en zorgt ervoor dat de auto niet start wanneer te veel alcohol in de adem wordt gemeten (meer dan 0,2 promille of 88 ug/l). Tijdens de rit vraagt het apparaat op een aantal willekeurige momenten om een herhaling van de blaastest. De deelnemer moet de geregistreerde gegevens om de 46 dagen laten uitlezen bij een uitleesstation. Daarna analyseert het CBR de data. Houdt de deelnemer zich aan de spelregels, dan kan het slot voortaan om de 92 dagen worden uitgelezen. Wanneer niet correct wordt meegewerkt aan het programma, kan de programmaduur worden verlengd of verdere deelname aan het programma worden ontzegd.
1.2Tot de invoering van het ASP is blijkens de wetsgeschiedenis (TK 2008-2009, 31896, nr. 3) besloten omdat de wetgever het aantal ongevallen, veroorzaakt door het rijden onder invloed van alcohol, wilde terugdringen en de huidige bestuurlijke maatregelen onvoldoende effectief heeft bevonden. De wetgever heeft daarom nieuwe instrumenten nodig geacht. Een dergelijk instrument is het ASP. De maatregel is door de wetgever in het bestuursrecht ondergebracht. Doel ervan is het aantal alcohol gerelateerde verkeersslachtoffers te verminderen door de zware overtreders bewust te maken van de grote gevaren van rijden onder invloed van alcohol en hen te leren een scheiding te maken tussen alcoholgebruik en het besturen van een motorrijtuig.
2 Wanneer is sprake van een criminal charge?
2.1Het hof ziet zich allereerst voor de vraag gesteld
of het opleggen van de maatregel is aan te merken als een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM. De beantwoording van die vraag dient – onder meer in verband met de rechtszekerheid – in zijn algemeenheid en derhalve los van de omstandigheden van het geval te geschieden; dus ook zonder dat daarbij de concrete omstandigheden van de betrokken bestuurder/verdachte worden betrokken.
2.2Indien de genoemde vraag ontkennend wordt beantwoord, moet ervan worden uitgegaan dat naast de bestuursrechtelijke procedure van de ongeldigverklaring van het rijbewijs en de oplegging van de maatregel in beginsel een strafrechtelijke vervolging van de betrokken bestuurder als verdachte door het openbaar ministerie mogelijk is.
2.3Indien het antwoord op deze vraag daarentegen bevestigend luidt, geldt dat de uit artikel 6, eerste lid van het EVRM voortvloeiende waarborgen voor punitieve sancties, zoals de onschuldpresumptie, het legaliteitsbeginsel en de eisen van berechting binnen een redelijke termijn, in rechte kunnen worden ingeroepen. Daarbij kan vervolgens ook het ne bis in idem beginsel een rol spelen, te weten bij de (beoordeling van de) beslissing van het openbaar ministerie, tot strafrechtelijke vervolging van een bestuurder als verdachte. Dit zou kunnen leiden tot het oordeel dat het door de overheid gelijktijdig of achtereenvolgens inzetten van een bestuursrechtelijke maatregel van het ASP en een strafrechtelijke vervolging, een verboden “dubbele vervolging” ter zake van hetzelfde feitencomplex oplevert.
2.4In de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) zijn in de loop der tijd maatstaven geformuleerd voor de beoordeling van de vraag of er sprake is van een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM. Zo dienen blijkens (onder andere) het arrest van het EHRM in de zaak Engel en anderen tegen Nederland van 8 juni 1976 NJ 1978, 223, de volgende vragen bij die beoordeling te worden betrokken:
Is de handhaving van de overtreden norm naar nationaal recht als strafrechtelijk aangemerkt?; met andere woorden: wat is de classificatie naar nationaal recht?;
Wat is de aard van het delict?;
Wat is de aard en zwaarte van de maatregel, die met de overtreding wordt geriskeerd?.
Deze toetsingscriteria van het EHRM worden bij de beoordeling van het ASP als bestuursrechtelijke maatregel ook gehanteerd in de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (vergelijk de uitspraak van 23 oktober 2013, 2013301126/1/A3; ECLI:NL:RVS:2013:1643).
2.5Uit de genoemde en uit andere uitspraken van de Afdeling komt als vaste lijn naar voren dat het opleggen van de maatregel, indien deze wordt opgelegd aan houders van een rijbewijs voor uitsluitend het besturen van motorrijtuigen van categorie B (kort gezegd: personenauto’s), geen maatregel gebaseerd op een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM inhoudt, omdat de betrokkenen dat rijbewijs (met de hiervoor genoemde code 103) gedurende het ASP kunnen behouden.
Ten aanzien van de hiervoor weergegeven vragen overweegt het hof als volgt.
Ad 2.4. onder 1.
Blijkens de eerder onder 1.2 genoemde MvT is het opleggen van de maatregel door de wetgever in het bestuursrecht ondergebracht.
Ad 2.4. onder 2.
Het rijden onder invloed van alcohol is een gedraging die de veiligheid van de verkeersdeelnemers in gevaar brengt en daarom door de wetgever als misdrijf is gekwalificeerd.
Ad 2.4. onder 3.
De aard en zwaarte van de alcoholslotmaatregel worden naar het oordeel van het hof bepaald door de volgende factoren, die het hof in onderling verband beschouwt:
-de maatregel treft betrokkene vergaand in zijn rijbewijs of portemonnee;
-het ontbreken van een redelijke keuze voor de betrokkene, die immers ófwel dient deel te nemen aan het alcoholslotprogramma ófwel wordt geconfronteerd met ongeldig verklaring van zijn rijbewijs voor de duur van vijf jaren;
-met de persoon en de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene en met de overige (eventuele verzachtende) omstandigheden waaronder het feit is begaan, wordt bij oplegging van de maatregel geen rekening gehouden;
-de kosten voor betrokkene bij deelname aan het programma zijn zeer hoog;
-de persoonlijke gevolgen bij niet deelname aan het programma, leidend tot verlies van het rijbewijs voor de duur van vijf jaar, zijn mogelijk (zeer) vergaand;
-reeds bij een eerste overtreding wordt de maatregel opgelegd;
-er is geen opschortende werking in geval van beroep;
-het programma en/of de gevolgen van het niet deelnemen aan het programma zijn beduidend zwaarder dan de strafrechtelijke maatstaven zoals neergelegd in de LOVS-richtlijnen en het zogenoemde Bos/Polaris-systeem dat door het openbaar ministerie wordt gehanteerd;
-de omstandigheid dat een vrijspraak in de onderliggende strafzaak geen invloed behoeft te hebben op het bestuursrechtelijke besluit tot het al dan niet opleggen van de maatregel;
-de in de strafzaak op te leggen sancties kunnen aanmerkelijke gevolgen voor het ASP hebben.
3 Nadere beschouwing: criminal charge in dit geval?
3.1Zoals hiervoor reeds is overwogen, dient de vraag of het opleggen van de maatregel een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM oplevert aan de hand van de onder 2.4 genoemde criteria beoordeeld te worden.
Het hof acht de volgende feiten en omstandigheden in dit kader van belang. Daarbij dient te worden opgemerkt dat het zwaartepunt blijkens de jurisprudentie van het EHRM ligt bij het onder 3. genoemde criterium: de aard en zwaarte van de maatregel, die met de overtreding wordt geriskeerd.
3.2In de zaak Nilsson tegen Zweden van het EHRM van 13 december 2005 (ECLI:NL:XX:2005:AV3572) is geoordeeld dat de zwaarte van de maatregel van een ontzegging van de bevoegdheid om motorrijtuigen te besturen voor de duur van 18 maanden zo ingrijpend is dat op zichzelf reeds sprake is van een als ‘criminal’ te kwalificeren sanctie.
3.3Het hof stelt vast dat indien een bestuurder om financiële of andere redenen niet deelneemt aan het ASP het rijbewijs voor de duur van vijf jaren ofwel 60 maanden ongeldig wordt verklaard.
3.4De wetgever heeft ervoor gekozen om aan de beslissing tot oplegging van de maatregel geen discretionaire bevoegdheid te verbinden. Dit betekent dat door het CBR tot oplegging van de maatregel wordt besloten indien aan de wettelijke criteria is voldaan, zonder dat daarbij de persoon en de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene worden meegewogen, waaronder met name ook zijn of haar draagkracht.
3.5Voor de bestuurders die door de politie in het verkeer zijn aangehouden en die in aanmerking komen voor het alcoholslot bestaat geen redelijke keuze, in dier voege dat de bestuurder ofwel deelneemt aan het ASP of zijn rijbewijs voor de duur van vijf jaren kwijt is.
3.6Het openbaar ministerie houdt, – gelet op de geldende LOVS-richtlijnen alsmede op het eerdergenoemde Bos/Polaris-systeem, in zijn strafeis rekening met de aan een verdachte opgelegde alcoholslotmaatregel indien opgelegd voorafgaand aan de strafzitting. In die gevallen wordt – voor zover hier van belang – een voorwaardelijke ontzegging van de rijbevoegdheid voor de duur van twee maanden geëist. Het hof leidt hieruit af, mede gelet op de mededeling van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 18 augustus 2014, dat het openbaar ministerie op het standpunt staat dat het opleggen van de maatregel weliswaar geen ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM is, maar dit wel door de betrokkene in zodanige mate als punitief wordt ervaren dat het om die reden niet opportuun is om, naast de reeds opgelegde maatregel van het ASP, in de strafzaak een onvoorwaardelijke ontzegging van de bevoegdheid om motorrijtuigen te besturen te eisen.
3.7De kosten verbonden aan deelname aan de maatregel van het ASP komen voor rekening van de deelnemer en zijn opgedeeld in kosten die betaald dienen te worden aan het CBR en overige kosten. De kosten die aan het CBR betaald dienen te worden kunnen worden onderverdeeld in twee soorten. De kosten van het opleggen van het ASP en de kosten van de uitvoering van het ASP. Tot de overige kosten worden gerekend de kosten met betrekking tot het alcoholslot zelf zoals het in- en uitbouwen van het alcoholslot, de lease van het alcoholslot, het uitlezen van het alcoholslot bij het uitleesstation en de aanschaf van het rijbewijs B met code 103. Voornoemde kosten dienen betaald te worden aan de betreffende leverancier. De geraamde kosten aan het CBR en de overige kosten bedragen tussen de € 4.000,- en € 5.000,-.
3.8Een vrijspraak in een aan de strafrechter voorgelegde strafzaak behoeft geen gevolg te hebben voor het al dan niet doorzetten van de maatregel. Nu de wetgever heeft bepaald dat het ASP op bestuursrechtelijke gronden wordt opgelegd, speelt een in het strafrecht gegeven vrijspraak in beginsel geen rol. In de bestuursrechtelijke beroepsprocedure wordt – indien van die procedure gebruik wordt gemaakt – de evenredigheid van de beslissing tot oplegging van het ASP marginaal getoetst, in die zin dat wordt beoordeeld of het CBR in redelijkheid tot het opleggen van de maatregel over had kunnen gaan. Bij deze toetsing stelt de bestuursrechter zich in de visie van het hof veelal terughoudend op. Hierdoor kan niet worden uitgesloten dat wanneer de verdachte in de strafzaak is vrijgesproken, hij nog steeds deelnemer is – en blijft – aan het ASP.
3.9De maatregel wordt ook opgelegd in geval van eerste overtreding en geldt dus niet uitsluitend bestuurders die opnieuw de fout zijn ingegaan.
3.10De in de strafzaak op te leggen sancties kunnen aanzienlijke gevolgen voor het ASP hebben. Neemt de betrokkene nog niet deel aan het ASP, dan kan hij, ingeval de strafrechter een onvoorwaardelijke ontzegging van de rijbevoegdheid oplegt, daaraan pas deelnemen nadat die ontzegging is beëindigd, waarbij het rijbewijs ongeldig blijft. Is de betrokkene reeds met het ASP gestart, dan wordt het ASP bij een door de strafrechter opgelegde ontzegging beëindigd en kan het ASP na expiratie van de ontzegging opnieuw worden aangevangen, waarbij het gecodeerde rijbewijs ongeldig wordt en voor de herstart van het ASP opnieuw de kosten voor de inbouw van het alcoholslot zijn verschuldigd.
3.11Naar het oordeel van het hof is het opleggen van de maatregel gelet op al het vorenoverwogene in alle gevallen aan te merken als een criminal charge in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM. Nu hiermee de vraag onder 2.1 bevestigend is beantwoord, geldt dat de uit artikel 6, eerste lid van het EVRM voortvloeiende waarborgen voor punitieve sancties, zoals de onschuldpresumptie, het legaliteitsbeginsel en de eisen van berechting binnen een redelijke termijn, in rechte kunnen worden ingeroepen.
3.12Vervolgens komt de vraag aan de orde welk gevolg verbonden dient te worden aan het oordeel dat de maatregel een criminal charge in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM is en derhalve als een ‘vervolging’ dient te worden aangemerkt. Hierbij komen de werking en de reikwijdte van het ne bis in idem beginsel in beeld.
4 Ne bis in idem?
4.1Het ne bis in idem beginsel is in het Nederlands recht gecodificeerd in artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht. Voor zover hier van belang kan- behoudens de gevallen waarin rechterlijke uitspraken voor herziening vatbaar zijn – ingevolge dit artikel niemand andermaal worden vervolgd wegens een feit waarover te zijnen aanzien bij gewijsde van de rechter in Nederland (…) onherroepelijk is beslist.
4.2Behalve in het nationale (straf)recht is het ne bis in idem beginsel eveneens neergelegd in het internationale recht. Artikel 14, zevende lid van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR) luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
“No one shall be liable to be tried or punished again for an offence for which he has already been finally convicted or acquitted in accordance with the law and penal procedure of each country”.
Bij de ratificatie van bovengenoemde bepaling is door Nederland het voorbehoud gemaakt dat uit voornoemde verdragsbepaling geen verdergaande verplichtingen worden aanvaard dan die welke voortvloeien uit artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht. Hierbij verdient opmerking dat blijkens de noot van Y. Buruma bij het arrest van het EHRM d.d. 10 februari 2009, NJ 2010, 36 (Zolotukhin tegen Rusland), het ne bis in idem beginsel geen rol speelde bij de beslissing om niet te ratificeren (TK 2004-2005, 29800 VI, nr. 9).
In het EVRM zelf ontbreekt een uitdrukkelijke bepaling die de burger beschermt tegen nieuwe vervolging of bestraffing, echter in – het door Nederland niet geratificeerde – artikel 4, eerste lid van het Zevende Protocol bij dat verdrag is de volgende bepaling opgenomen:
“No one shall be liable to be tried or punished again in criminal proceedings under the jurisdiction of the same State for an offence for which he has already been finally acquitted or convicted in accordance with the law and penal procedure of that State.”
4.3Het hof acht bij de beantwoording van de onder 3.12 opgeworpen vraag het zogenoemde una-via beginsel, neergelegd in artikel 243, tweede lid van het Wetboek van Strafvordering, dat van kracht is sinds 1 juli 2009, eveneens van belang. Het una-via beginsel houdt – kort gezegd en voor zover hier van belang – ingevolge deze wettelijke bepaling in dat:
“indien ter zake van het feit aan de verdachte een bestuurlijke boete is opgelegd, dan wel een mededeling als bedoeld in artikel 5:50, tweede lid, onderdeel a, van de Algemene wet bestuursrecht is verzonden, dit dezelfde rechtsgevolgen heeft als een kennisgeving van niet verdere vervolging”.
Het opleggen van een bestuurlijke boete, dan wel de mededeling dat er geen bestuurlijke boete wordt opgelegd, staat dus gelijk aan een kennisgeving van niet verdere vervolging, en roept de rechtsbescherming van artikel 255 van het Wetboek van Strafvordering in het leven. Dit impliceert dat het openbaar ministerie alleen in het geval van nieuwe bezwaren, of wanneer het gerechtshof na een klacht op grond van artikel 12 van het Wetboek van Strafvordering de vervolging alsnog beveelt, kan vervolgen voor een feit waarvoor al een bestuurlijke boete is opgelegd.
In de memorie van toelichting (hierna: MvT; TK, vergaderjaar 2006-2007, 31124, nr. 3) bij het voorstel van wet tot aanpassing van bijzondere wetten aan de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht, is met betrekking tot het una-via beginsel opgenomen dat er geen strafrechtelijke sanctie kan worden opgelegd indien voor dezelfde overtreding reeds een bestuurlijke boete is opgelegd; in dat geval is het una-via beginsel van toepassing. Voornoemd punt is van groot belang, zo wordt in de MvT toegelicht, omdat het nogal eens voor komt dat de wet op overtreding van een voorschrift zowel een strafsanctie als een bestuurlijke boete stelt. In dat geval, aldus de MvT, zal de overheid moeten kiezen. Het gaat er niet slechts om dat geen twee straffen worden opgelegd. Ook moet worden voorkomen dat iemand nodeloos tweemaal in een sanctieprocedure wordt betrokken voor dezelfde overtreding (Nemo debet bis vexari).
4.4De Hoge Raad heeft met betrekking tot bovengenoemd vraagstuk in zijn arrest van 12 januari 1999, NJ 1999, 289, het volgende overwogen:
“3.3 Bij de beoordeling van het middel moet worden vooropgesteld dat ter zake van de in artikel 2, eerste lid, WAHV (hof: Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften) bedoelde gedragingen strafvervolging is uitgesloten. Voorts verzet het wettelijk stelsel zich ertegen enerzijds dat, indien een strafrechtelijke vervolging is ingesteld ter zake van overtreding van artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994 nadien een administratieve sanctie wordt opgelegd ter zake van een of meer gedragingen die deel uitmaken van het strafrechtelijk verweten verkeersgedrag en anderzijds dat, indien ter zake van een gedraging een administratieve sanctie is opgelegd, die gedraging in aanmerking wordt genomen bij de beoordeling van de vraag of het verkeersgedrag als een overtreding van artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994 zal worden vervolgd.”
4.5Voor de beantwoording van de vraag of het ne bis in idem beginsel een rol van betekenis heeft, zoekt het hof aansluiting bij de ratio van dit beginsel. Eén van de in de literatuur genoemde onderdelen van de ratio van het ne bis in idem beginsel is de rechtsbescherming van de verdachte, die erop moet kunnen vertrouwen dat hij na een (afgeronde) procedure niet voor de tweede keer voor hetzelfde feit wordt vervolgd en evenmin dat hij twee keer voor hetzelfde feit wordt gestraft. De individuele rechtszekerheid wordt door het beginsel gediend.
4.6Het hof heeft onder ogen gezien dat uit de literatuur en de jurisprudentie blijkt dat artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht zich in beginsel beperkt tot beslissingen van strafrechtelijke aard – al wordt daar ook wel anders over gedacht – , dat het artikel op zichzelf geen betekenis heeft voor het verbod van cumulatie van strafsancties en administratieve sancties, alsmede dat bovengenoemde twee verdragsbepalingen onder een voorbehoud, respectievelijk niet door Nederland zijn geratificeerd.
4.7Niettegenstaande het onder 4.6 genoemde uitgangspunt met betrekking tot de oorspronkelijk meer beperkte uitleg en reikwijdte van het ne bis in idem beginsel, zoals neergelegd in artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht, komt het hof tot het oordeel dat, gelet op het onder 4.4 genoemde arrest van de Hoge Raad en de invoering in het Wetboek van Strafvordering van het una-via beginsel, genoemd onder 4.3, in de jurisprudentie een beweging zichtbaar is ingevolge welke de reikwijdte van artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht naar thans geldend recht verder strekt.
4.8.De Hoge Raad heeft in genoemd arrest van 12 januari 1999 kort gezegd geoordeeld dat strafrechtelijke vervolging en een administratieve sanctie voor hetzelfde feitencomplex niet samen gaan. Daarbij gebruikt de Hoge Raad de ruimere bewoording van ‘administratieve sanctie’ en niet ‘bestuurlijke boete’.
In deze ontwikkeling past dat de wetgever bij invoering van de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht het una-via beginsel in het Wetboek van Strafvordering heeft geïntroduceerd, waarbij volgens de MvT de wetgever belang hecht aan het ne bis in idem/nemo bis vexari beginsel als het gaat om de verhouding tussen de bestuurlijke boete en de strafrechtelijke sanctie. Al spreekt de MvT van de bestuurlijke boete, naar het oordeel van het hof is de ratio die aan de MvT voor invoering van het una-via beginsel is te ontlenen in dit verband van essentieel belang. Die ratio is het tegengaan van het nodeloos iemand tot tweemaal toe betrekken in een sanctieprocedure voor dezelfde overtreding.
4.9.Op grond van al het vorenstaande is het hof van oordeel dat de oplegging van de maatregel van het alcoholslot door het CBR een criminal charge in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM is, en dat deze maatregel als zodanig gelijk moet worden gesteld aan in de strafrechtspleging op te leggen sancties. Naar het oordeel van het hof is een strafrechtelijke vervolging als in casu, voor hetzelfde feitencomplex als waarvoor reeds de maatregel van het alcoholslot is opgelegd in strijd met het wettelijk stelsel. Hieraan moet de conclusie worden verbonden dat het openbaar ministerie op grond van artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht niet-ontvankelijk dient te worden verklaard in de vervolging van de verdachte. Dienovereenkomstig wordt beslist.”
Gerechtshof Leeuwarden, 5 november 2014, ECLI:NL:GHARL:2014:8499
Niet-ontvankelijkverklaring van het openbaar ministerie in de vervolging van verdachte ter zake van overtreding van artikel 8 van de Wegenverkeerswet 1994. Naar aanleiding van de schriftelijke mededeling van genoemde overtreding heeft het CBR het aan verdachte afgegeven rijbewijs B ongeldig verklaard en aan verdachte de bestuursrechtelijke maatregel van het alcoholslot opgelegd. Het hof zal, op grond van jurisprudentie van de Hoge Raad, artikel 68 Sr interpreteren in het licht van (de rechtstreeks werkende bepaling van) artikel 50 EU-Handvest. Het hof beschouwt, met inachtneming van Europeesrechtelijke jurisprudentie, de aan verdachte opgelegde maatregel van ongeldigverklaring van het rijbewijs B, gelet op de zwaarte daarvan, als een ‘criminal charge’. Gelet hierop moet de ongeldigverklaring van het rijbewijs B worden aangemerkt als een eerdere onherroepelijke strafrechtelijke sanctie in de zin van artikel 50 van het EU-handvest en verzet artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht, in het licht van artikel 50 van het EU-handvest, zich tegen vervolging van verdachte voor het feit dat hem is ten laste gelegd.
